あの時何が足りなかったのか ~官邸10年目の証言~

あの時何が足りなかったのか ~官邸10年目の証言~
発生から10年となる東日本大震災と原発事故。
当時の政府の対応には、さまざまな課題が指摘され、国の危機管理のあり方が問われた出来事としても記憶に刻まれている。
あの時、危機管理の要、総理大臣官邸に足りなかったものは何か。そして教訓は。
当時の官邸幹部が今備えるべきこととして挙げたのは「東京機能不全」を想定した、都市機能の札幌や沖縄への移転だった。
(佐久間慶介、古垣弘人)

「腹を据えるしかない」

「コミュニティーの再生など、まだ残された課題は多い。とりわけ福島の復興は、これからいよいよ本格化だと思っている」
こう語るのは、立憲民主党の代表、枝野幸男。
東日本大震災の発生当時は、総理大臣官邸で危機管理の責任者である官房長官を務めていた。
震災発生から10年となるのを前にした2月下旬、事務所を訪ねインタビューした。

2011年3月11日午後2時46分。
枝野は、国会答弁のため委員会室に座っていたとき、揺れに襲われた。
「いまも感覚に残っています。初期微動が長かったので震源は遠くだろうと。それなのに東京でこの大きさだと大変な地震が起きたなと。急いで車で官邸に戻る途中で『震源は東北の方だ』と報告があって。とにかく大変なことになったという思いでした」

官邸の危機管理センターに駆け込んだ枝野。担当者からの状況報告に衝撃を受けた。
「『1万人規模の死者が想定される』と伝えられたんです。私が『津波の被害者も含まれているか』と尋ねると『入っていません』と。これは過去にない出来事に直面しているかもしれないと感じました。もう腹を据えるしかないと思った瞬間でした」

とはいえ、地震発生時の対応マニュアルは官邸にある。阪神・淡路大震災などの経験も蓄積されている。
これに沿って警察や消防などを通じた被災地の情報収集や、自衛隊の出動など対応を急いだ。

全くの「想定外」に高まる緊張

枝野の想定を超える事態が発生したのは、ここからだった。

津波被害を受けた東京電力福島第一原子力発電所で電源が喪失したのだ。原子炉の冷却ができなくなり、放置すれば、メルトダウンにつながる。
地震被害への対応だけでなく、原発事故にも同時に向き合うことになった。
「複合災害に対応できるシステムは、ハードとしてはあった。しかし、ここまでの深刻な原発事故が重なることは全く想定していなかった」

「想定外」の危機を前に手探りの対応を強いられた官邸。
電源車を現地に派遣するなどして収拾を図ろうとしたが作業は難航した。
そうする間にも原子炉建屋が次々と水素爆発を起こすなど、時々刻々と事態は悪化する。
官邸内の緊張の度合いは高まっていった。
「電源車が届いたけれども、電源が回復しないという情報が夜中に入ってきたんです。『うまくつなげない』などというようなことを言っている。『一体、何を考えているんだ、電力を扱う電気屋だろう』と思いました。最初は全体を見るという役割でしたが、原発対応にウェートをかけていく状況になっていきました」

発生後に1から避難リスト作り

枝野が想定の欠如がはっきり悪影響を及ぼしたと語ることがある。
避難者への対応だ。
原発事故への備えももちろんあった。しかし、それまで原発事故で防災対策を重点的に整備するとされていたのは10キロ圏内までだった。このとき迫られたのは20キロから30キロ圏内への避難や屋内待避の指示だった。
「10キロ以上の避難を呼びかけようと思ったら、その範囲内にどれだけの人が住んでいるかという資料が政府にないんですよ。国土地理院や厚生労働省など関係省庁と1から作り始めました。『内閣危機管理監』にはむちゃをさせたんだけど」

枝野が語った「内閣危機管理監」。事務方の危機管理のトップのことだ。
当時の危機管理監は、元警察官僚の伊藤哲朗が務めていた。
伊藤にも取材すると、当時をこう語った。
「原発と震災、2つのオペレーションを同時にしなければいけないという… もう修羅場みたいな状況でしたね。まるまる5日は寝られなかった」

そして伊藤も、ここまで深刻な複合災害は想定していなかったと唇をかんだ。
「訓練のときに、すぐに収束する想定しかなかったんです。本当に大丈夫なのかという疑問はありましたが、原子力行政を所管していた経済産業省の担当者たちは『日本の原発は安全でチェルノブイリのようなことはない』と言っていて安易に信じてしまっていました」

“重い政治決断”の裏で

政治家と官僚。それぞれの立場で対応にあたった枝野と伊藤。
最も危機感が高まったのはいつか。2人は同じ場面をあげた。
いわゆる「東京電力の撤退」だ。

震災発生から3日後の3月14日の深夜。
枝野のもとに東京電力の当時の社長から、現場の作業員を撤退させたいという打診があったという。
官邸5階の総理執務室手前にある応接室に、枝野と経済産業大臣の海江田万里らが集まり対応を協議し、伊藤も同席した。
応接室には防災服の政府関係者に交じって背広姿の東京電力の関係者の姿もあり、撤退したらどうなるか、問いただしたという。伊藤は、次のようなやりとりが行われたと証言する。

政府「第一原発から退避すると言っているが、そんなことをしたら1号機から4号機はどうなるんですか」
東電「放棄せざるを得ません」
政府「第一原発が全部だめになった場合はどうなるんですか」
東電「放射線が非常に強くなり、第二原発にもいることができなくなるでしょう」

枝野や伊藤の脳裏には、制御不能になった原発から大量の放射性物質が広く拡散する最悪の場面がよぎったという。
「現場で作業が止まったら自然に収束しないとわかっていましたからね。そのまま進んでいくと東北全体だけでなく、東京を含めた首都圏も住めなくなるかもしれないということが頭をよぎりました。だから止めなきゃいけない」
「東電の話を聞いた瞬間にね、原子炉建屋から勢いよく放射線を含んだ雲が立ち上がって東日本の広い範囲に降り注いでいく。『もうこれはだめになるな』という光景を想像しました」

重苦しい雰囲気が漂う沈黙がしばらく続いたあと、伊藤が「東京電力に最後まで頑張ってもらうしかないんじゃないですか」と切り出した。

最終的に隣室で仮眠をとっていた総理大臣の菅直人に判断を仰ぎ「撤退はありえない」という結論となった。
国民の生命を守るために、現地の担当者に命をかけてもらう。枝野は、重い政治決断だったと振り返る。
一方、東京電力は「福島第一原発から全員を撤退させようとしたことはない」と主張している。

この問題について検証した政府の事故調査・検証委員会は最終報告で「全員の撤退を考えていたと認めることはできない」という見方を示したうえで、政府側と東京電力の間に、認識のそごが生まれた可能性は否定できないとしている。

さらに国会に設置された原発事故調査委員会も「発電所の現場は、全面退避を一切考えておらず、東京電力本店でも退避基準の検討は進められていたが、全面退避が決定された形跡はない。曖昧な相談と総理大臣官邸側の東京電力に対する不信感に起因する行き違いから生じたものと考えられる」と結論づけている。

そして政府の委員会、国会の事故調ともに、官邸の一連の事故対応について、現場への介入に問題があったと批判している。

最悪を想定し準備しかない

「東日本に住めなくなるかもしれない」
そこまで感じた原発事故。何を教訓として学んだのか。

想定不足が対応の不備につながったと痛感している枝野。これ以上できないというところまで突き詰めて最悪の想定をし、備えを充実させていくしかないと考えている。
「想定して準備するしかないんですよ。準備しかない。できる限り想像を働かせていくしかないんです。そのためには、それを担う専属チームを作らなくてはだめです。できれば東日本大震災の経験のある人によるチームがいい。いまも内閣府で防災を担っているが、小さすぎるし、日常の業務で手いっぱいだ。専属チームが必要だ」

「東京機能不全」想定し札幌や沖縄に

では、いま枝野が考え得る最悪の事態は、例えばどんなことがあると想定しているのか。
尋ねるとこう答えた。
「ひと言で言えば『東京機能不全』です。地震でも河川氾濫でもパンデミックでも何でもあり得るが、とにかく東京が全く機能しないとき、どう国民の生活を維持していくか。具体的には都市機能を分散していくということですね。できるだけ遠くに。たぶん大阪でも無いと思う。リスクヘッジのためには、札幌や沖縄がいいと思います。政権をとったらすぐにでも手をつけます」
伊藤は、過去に国家が経験した危機を検証して最悪の事態を想定した対策を作り、それを踏まえながら訓練を重ねる必要性を強調した。
「知見に基づいたイマジネーションだと思います。それを得るためには歴史に学ぶことです。3.11に限らない。チリ沖地震とか関東大震災とか、それにスペインかぜなどもある。原発事故も世界的に見れば初めてじゃなかったわけですから。そして訓練。常に訓練です。マニュアルがいらなくなるぐらいまで訓練しないといけない」

官邸内コミュニケーションは十分だったか?

伊藤は、さらに最も大きな問題だったと振り返る課題がある。
官邸内の情報収集や指揮命令のルートが1本化されていなかったことだ。

政府の事故調査・検証委員会の報告でも、当時の官邸では、地下にある「危機管理センター」に各省庁の幹部が集まっていた一方、事故対応の意思決定などは、総理大臣や官房長官の執務室がある5階を中心に行われ、双方のコミュニケーションは不十分だったと断じられた。

地下で指揮をとっていた伊藤は、このことが混乱を招いたと指摘する。
「危機管理時には、すべての情報や指示を皆が共有していることが重要ですが、5階に報告された内容が、私たちのところには共有されていなかったものが結構あるし、5階からの指示も全然共有されていませんから、同じことを別々にやっていたり、ちぐはぐな指示・命令が出たりすることもあり得ました」
これに対し枝野は、官邸内の意思疎通に決定的な問題はなかったと否定する。
しかし、みずからが記者会見に時間を取られすぎ、影響を与える場面はあったかもしれないと振り返る。
改善策として、官房長官は政治判断や官邸内の調整役に専念し、国民への情報発信は閣僚級の広報官に委ねる案もあり得ると提起する。
「政権として官僚との意思疎通がまずかったとは全く思ってないです。ただ決裁にさくべき時間を記者会見にとられてしまっていた部分はあったかもしれない。広報官を置くという手はあると思う。ただ官房長官並みに情報の集約点に関わらないと機能しない。そういう意味では、閣僚級である必要があります」

コロナ禍も最悪想定で

あれから10年。
日本は、新しいウイルスのパンデミックという経験したことのない危機に直面している。

枝野は、危機の形は違えど共通の教訓が見て取れると指摘する。
「今回、年末年始にあそこまで感染が増えないだろうと小さく考えて、甘い想定になっていた部分はあると思います。それで対応が全部後手後手に回ったところがあります。『大丈夫だろう』という『正常性バイアス』に陥らず、常に悪い方向に進んだことを考えて防ぐ手だてをとり、仮に悪い想定が現実になっても大丈夫なように手を打つのが危機管理だと改めて感じています」

また伊藤は、危機管理では最も優先すべきターゲットを明確にし、対策を進めていくことが大事だと言う。
「危機管理で大事なのは、目標をきっちり定めて、その施策を強力に直線的に推し進めることです。新型コロナで言えば、一番大事な目標は、国民の命を守ること。それがまだおろそかなうちに、ほかのこともやろうとすると感染拡大に拍車がかかる。危機管理の場合は『あっちも、こっちも』ではうまくいかない」

重い責任を背負い続ける

過去の教訓を生かし、みずからが政権を担えば改善していくとする枝野。
しかし、震災当時の民主党政権による危機管理や被災地への対応に対する厳しい批判はいまなお根強くあるのも現実だ。とりわけ避難想定の甘さは、避難者の震災関連死などにもつながったという指摘もある。

「震災関連死で亡くなった方には、本当に申し訳ないと思っています」

当時を振り返りながら、さりげなくこう口にした枝野。
インタビューの最後に、私は、福島での取材経験も踏まえてこうぶつけた。

「福島では『本当に許せない』という声もある。どう受け止めているのか」

枝野は、珍しく声を詰まらせながら、こう答えた。
「うーん… 原発事故の影響で… 避難の途中で亡くなられた方。そうした方にはやっぱり許して… 許してもらえないんだと思っています。そうした重い責任を背負っていくことも覚悟しています。腹を据えたときに覚悟したわけですから」

そして、慎重にことばを選びながら、こうつないだ。
「私が次にやるべきことは、次の世代の人たちの時代で危機が起きた際に『ここまでは想定してやっておいてくれた。よかった』と、そのときに危機管理を担う立場の人に感じてもらえるような備えを作っていく。そういうことだと思っています。とにかくできることを最大限やらないと悔いが残りますから。そういうことです」

教訓生かせるか

枝野と伊藤。
官邸で未曽有の危機に向き合った2人が語った悔恨と教訓。
それを、これからの対策にどう生かしていくのか。
当事者だけでなく3.11後を生きる私たちすべてに課せられた責務だと感じている。
(文中敬称略)
政治部記者
佐久間 慶介
2012年入局。2017年まで福島局で勤務。その後政治部へ。官邸で危機管理を取材したあと、立憲民主党の担当に。
政治部記者
古垣 弘人
2010年入局。京都局を経て政治部。3年間官邸で危機管理を取材。現在は自民党細田派を担当。